Le concessioni demaniali marittime (TAR Marche n. 315/2016) – Morena LUCHETTI

TAR MARCHE – SENTENZA N. 315/2016 – RIC. 381/2015
DECADENZA PARZIALE CONCESSIONE DEMANIALE – VINCOLI IMPOSTI DAL P.P.L. E TRASLAZIONE DELLA CONCESSIONE – Morena LUCHETTI
Con la pronuncia in argomento il Tribunale Amministrativo delle Marche, sez. I, decidendo il ricorso rubricato al n. 381 del 2015, ha sottolineato l’immediata incidenza delle norme del Piano Particolareggiato del Litorale comunale sulla concessione demaniale marittima in essere, con ogni conseguenza sanzionatoria – nel caso di specie del tipo decadenziale (art. 47 Cod. Nav.) – nell’ipotesi di mancato spontaneo adeguamento.
Il contenzioso trae origine dall’impugnativa, a cura del concessionario titolare di una concessione uso turistico ricreativo, dell’ordinanza comunale con la quale, da un lato, l’Ente comminava la decadenza parziale della concessione e, dall’altro, ordinava lo spostamento della concessione e delle cabine in essa insistenti che avrebbero dovuto traslare per alcuni metri.
Deduceva, il ricorrente, che essendo il P.P.L. del 2010, in sede di rilascio della concessione suppletiva nel 2014 (al fine del recepimento della proroga di legge prevista all’art. 34 duodecies D.L. 179/2012, convertito dalla L. 221/2012 di durata delle concessioni al 31 dicembre 2020) il Comune avrebbe dovuto, nell’atto, dar conto del nuovo Piano del Litorale anziché richiamare il precedente, quello del 2002, ed avrebbe dovuto, altresì, allegare, quale onere conseguenziale, la nuova planimetria della concessione traslata. Avrebbe dovuto, inoltre, sempre secondo parte ricorrente, indire apposita procedura selettiva, ai sensi dell’art. 37 Cod. Nav., per la scelta del nuovo contraente sostanziandosi, secondo la tesi difensiva, in una sorta di novazione della concessione in essere suscettibile, in quanto tale, di preventiva procedura ad evidenza pubblica.
La censura all’operato dell’Amministrazione è anche sotto il profilo della “cogenza” delle norme discendenti dal Piano del Litorale, intesa dal ricorrente come non immediata e di tipo meramente ordinatorio, di talché non vi sarebbe alcuna modifica all’atto concessorio vigente, “impermeabile” a siffatte disposizioni.
Il TAR, nel respingere il ricorso, scrutina innanzi tutto l’impugnativa rivolta al P.P.L. ed alle sue norme tecniche (N.T.A.), per decretare, in primis, l’onere della parte di impugnare il Piano del Litorale in quanto atto presupposto (rispetto all’ordinanza di decadenza e spostamento), al contempo immediatamente lesivo della posizione del concessionario. Nel caso di specie, sottolinea il TAR, sebbene risulti impugnato anche il P.P.L. (in termini peraltro generali, senza censure specifiche) dal ricorrente in sede di contestazione dell’ordinanza, l’impugnativa è svolta tardivamente, oltre il termine di 60 giorni dalla comunicazione dell’ordinanza, con conseguente consolidamento delle norme, e dell’intero contenuto, inserite nel Piano.
Su questo punto il TAR si sofferma sancendo ulteriormente che la preventiva impugnativa del Piano del Litorale (e delle N.T.A. quale parte integrante) è essenziale prima di svolgere ogni doglianza nei confronti del provvedimento di decadenza e di spostamento. La traslazione della concessione, infatti, per effetto di una razionalizzazione generale estesa all’intero litorale, è prodotta direttamente dal P.P.L. quale suo contenuto specifico, con conseguente onere di contestazione tempestivo, puntuale e non generico, a carico del ricorrente.
L’ulteriore derivato dal pronunciamento del TAR è l’incidenza immediata delle norme tecniche attuative del Piano nelle concessioni vigenti alla data di entrata in vigore del P.P.L.. Un’incidenza che, nonostante il mancato richiamo al Piano del 2010 nella concessione rilasciata nel 2014, resta del tutto inalterata, tanto da ritenere che “il mancato richiamo alla variante (del PPL) nel contratto di concessione della ricorrente è un errore non rilevante, stante l’ovvia automatica applicabilità del piano di spiaggia vigente”.
Ebbene, su tale punto, alcune osservazioni paiono necessarie.
Senza disquisire in termini di natura e valenza della concessione del demanio marittimo, basti qui ricordare che la stessa trova origine nel Regio Decreto n. 327 del 1942 “Codice della Navigazione” all’art. 36 e, nell’attuale scenario di riferimento, è ritenuta, secondo l’ordinamento europeo e per consolidata giurisprudenza interna, una concessione di risorse naturali, più in dettaglio di un bene dello Stato (demanio), con la quale si concede l’uso a fini privati per una determinata e proficua utilizzazione.
Concettualmente, è un atto complesso, del quale possono distinguersi due profili: il primo, che interessa la fase di costruzione, tipicamente pubblicistico, in cui si osservano, oltre ai principi di derivazione comunitaria quanto al suo rilascio anche, ovviamente, le interne disposizioni di ordine generale scaturenti dalla L. n. 241/90 circa gli adempimenti da curare nel corso dell’istruttoria; il secondo, di stampo privatistico, che occupa la fase di conclusione ed esecuzione del rapporto, allorquando, con il rilascio della concessione (che può costituire o atto integrativo del contenuto consensualmente stabilito in altro atto cui accede, oppure atto sostitutivo dell’altro avente contenuto consensuale) si perfeziona il contratto/concessione, con diritti ed obblighi reciproci a carico delle parti. Muovendo da tali premesse, l’incidenza automatica delle disposizioni sopravvenute sul contratto/concessione rendono, di fatto, tale contratto un contratto sui generis, in quanto soggetto alle modifiche derivanti non da disposizioni di legge ma da atti amministrativi successivi. Tale è, infatti, il P.P.L. (e le norme tecniche di attuazione che lo integrano), il quale non assume la veste di atto avente forza di legge ma di atto amministrativo a contenuto generale, vincolante per il contesto territoriale di riferimento. In quanto strumento di pianificazione territoriale, il P.P.L. (adottato dai Comuni costieri nell’osservanza delle disposizioni di legge, in materia urbanistica, sia di rango nazionale che regionale, nonché in attuazione della disciplina ad hoc in materia marittima, anche qui sia nazionale, ad ancor prima comunitaria, che regionale, anche con riferimento al Piano regionale delle costa) contiene norme di regolazione con cui gli Enti stabiliscono l’assetto e la programmazione del territorio costiero, con ciò prevedendo regole che possono (non devono) avere interferenza con i rapporti giuridici già pendenti, cristallizzati nelle concessioni demaniali.
E dunque, sulla scorta di tali predetti effetti scaturenti dal P.P.L., può accadere che la concessione già assentita in favore di un determinato concessionario subisca, quale effetto automatico secondo il discernimento del locale TAR, una modifica, di fatto unilaterale, che in concreto può determinare a carico del concessionario/parte contrattuale un vulnus, o quanto meno un “disequilibrio” dell’originario sinallagma, con oneri – come nel caso esaminato – più gravosi di quelli inizialmente stabiliti. Il tutto, peraltro, senza che, come accaduto nel caso di specie, il contratto rechi il corretto richiamo al tale modifica, ovvero al Piano vigente, avendo ancora quale “refuso” il rimando al Piano previgente. In sostanza, al concessionario si commina la sanzione più rigorosa, quella della decadenza dal rapporto, in assenza di adeguamento della concessione/contratto. L’art. 37 Cod. Nav. prevede che l’amministrazione può dichiarare la decadenza del concessionario […] f) per inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione, o imposti da norme di leggi o regolamenti, ma nulla dice con riferimento alle modifiche sopravvenute incidenti sui predetti obblighi; a voler interpretare – come pare debba farsi – il rapporto concessorio alla luce di (parte) dei principi generali discendenti dalla disciplina privatistica, sembra quanto meno opportuno inserire in contratto quelle modifiche, determinate da elementi estranei al contenuto contrattuale ma che su tale contenuto incidono significativamente, in grado di variare l’assetto degli interessi, ponendo a capo dell’una piuttosto che dell’altra parte oneri gravosi inizialmente non conosciuti, né conoscibili, da nessuno dei soggetti contraenti.
La riflessione nasce, come può facilmente intuirsi, dall’esigenza di garantire quanto più possibile la certezza dei rapporti giuridici, una volta che il Comune ha deliberato il nuovo Piano, ed è consapevole delle ripercussioni che lo stesso apporta alle concessioni rilasciate. L’adeguamento e l’aggiornamento delle concessioni/contratti, lungi dal costituire un adempimento inutile, rappresenta, invero, in molte circostanze un passaggio importante al fine di rendere edotto il concessionario di tutta una serie di condizioni, modalità, vincoli che costituiscono parte integrante del rapporto, ma dei quali lo stesso non assume conoscenza qualificata.
Deve prestarsi però attenzione ad un aspetto, che è quello della distinzione tra conoscenza a fini “processualistici”, e conoscenza a fini “sostanziali”. Come noto, il termine generale di impugnativa dinanzi al TAR è di sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione dell’atto che si assume lesivo, e nel caso qui in esame il concessionario ben sapeva dell’ordine di spostamento viste le comunicazioni effettuate dal Comune “a valle” dell’adozione del Piano, comunicazioni con le quali si assegnava un termine ad hoc entro cui adempiere. Ma, ancor prima, ne aveva contezza in quanto lo spostamento – ed ecco il punto pregnante della pronuncia in argomento – era inserito tra gli interventi inclusi nel Piano del 2010, pertanto il ricorso amministrativo si sarebbe dovuto presentare in tempo utile rispetto all’approvazione definitiva dello strumento urbanistico.
Per conoscenza a fini “sostanziali”, invero, deve intendersi quella che attiene al rapporto concessorio in quanto tale, e che trae origine dalla concessione/contratto, che si sviluppa nel corso dell’esecuzione del rapporto stesso, ed involge tutte quelle circostanze che colpiscono il rapporto influenzandone il contenuto. La modifica unilaterale della concessione derivante dall’intervento incluso nel P.P.L., che è motivo di pronuncia decadenziale nell’ipotesi di mancata spontanea esecuzione, al di là del fatto di essere comunicata dall’Amministrazione, dovrebbe essere ritualmente inserita nell’atto, anche alla luce dell’espressa disposizione di cui all’art.24 del Regolamento al Codice della Navigazione, in base alla quale “1. La concessione è fatta entro i limiti di spazio e di tempo e per le opere, gli usi e le facoltà risultanti dall’atto o dalla licenza di concessione. 2. Qualsiasi variazione nell’estensione della zona concessa o nelle opere o nelle modalità di esercizio deve essere richiesta preventivamente e può essere consentita mediante atto o licenza suppletivi dopo l’espletamento dell’istruttoria. Qualora, peraltro, non venga apportata alterazione sostanziale al complesso della concessione o non vi sia modifica nell’estensione della zona demaniale, la variazione può essere autorizzata per iscritto dal capo del compartimento, previo nulla osta dell’autorità che ha approvato l’atto di concessione”.
Se ne desume, chiaramente, che la variazione della zona concessa, al di là della circostanza per cui tale variazione determini una modifica stricto sensu dell’estensione (ampliamento/restrizione), importa una modifica dell’atto, assentibile attraverso il rilascio della concessione suppletiva. La traslazione, in questo come negli altri casi, determina la variazione dei confini della concessione, che per effetto dello spostamento variano verso nord o sud, e conseguentemente l’occupazione effettiva dell’area concessa è alterata. Va da sé che la nuova ubicazione della concessione sul litorale dovrebbe costituire oggetto di un nuovo atto, accompagnato dalla planimetria aggiornata.
Il dato in base al quale nell’art. 24 è contemplata l’ipotesi della variazione a richiesta dalla parte, la quale può essere autorizzata alle condizioni ivi previste, non influisce – a parere di chi scrive – sull’aspetto soggettivo, non rilevando chi in concreto, tra i due contraenti, modifichi per via unilaterale l’accordo. L’essenza della norma è quella di prevedere un apposito titolo marittimo in forza del quale le variazioni alla concessione possano essere legittimamente apportate, graduando queste variazioni, e i corrispondenti procedimenti, a seconda che siano sostanziali o non sostanziali.
Del resto, la concessione suppletiva è usata dal Comune (secondo prassi ormai diffusa) quale titolo per recepire la proroga della durata sino al 31 dicembre 2020, sebbene tale proroga risultasse ope legis, ed operasse quindi automaticamente. Nel caso di differente occupazione, nessun automatismo per effetto di legge opera, essendo la diversa posizione frutto di una scelta amministrativa, di tipo pianificatorio, con la conseguenza che in tali casi, ed a maggior ragione, se ne dovrebbe desumere l’occorrenza.
Va detto che il mancato adeguamento dell’atto di concessione attiene, sovente, non soltanto al dato della “ubicazione” secondo le previsioni urbanistiche, ma anche a ulteriori elementi di estremo rilievo per il contenuto del rapporto. Non di rado si assiste al “disallineamento” della concessione rispetto a dati, importanti e rigorosi, quali il S.I.D. (Sistema Informativo Demaniale), o il dato catastale, con l’identificazione, all’interno dello stesso atto, di particelle oramai soppresse, cancellate, di fatto inesistenti, o, in casi rari ma esistenti, alla “doppia” intestazione del titolo di concessione formalizzato a favore del soggetto pubblico (es. il Comune) e del soggetto privato (nel caso di concessioni provenienti da antichi “regimi” in cui le stesse erano state rilasciate al Comune in amministrazione diretta, ed in sede di subentro dell’operatore economico il Comune era rimasto come soggetto formale concessionario unitamente al privato). Tutti casi, variegati, ma nel complesso costituenti la chiara “espressione” di una scarsa razionalizzazione di sistema, che necessita di procedure trasparenti, concordanti, omogenee, tali da conferire certezza ad ogni rapporto giuridico.

Avv. Morena Luchetti

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